國務院“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案要求要優(yōu)化和完善能耗雙控系統(tǒng)，加強能源消費雙控政策與碳達峰、碳中和目標任務的銜接。那么，如何促使能源雙控政策與“雙碳”目標任務銜接?本文擬從能耗雙控及其政策出發(fā)，強調打通用能預算管理與碳排放預算管理，并積極開展能耗“雙控”向碳“雙控”轉變工作。

從能耗雙控及其政策說起

實行能源消費強度和總量雙控(又稱能耗雙控)是黨中央、國務院加強生態(tài)文明建設、推動高質量發(fā)展的重要制度性安排，是推動實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的重要抓手。

國際能源署將節(jié)能和提高能效視為全球能源系統(tǒng)二氧化碳減排的最主要途徑。能源活動產(chǎn)生的二氧化碳排放占我國二氧化碳排放的絕對大頭，所以從能源下手無可厚非。能耗雙控是實現(xiàn)碳達峰碳中和目標任務的關鍵支撐。我國要如期實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，就必須在保障經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活改善用能需求的前提下，持續(xù)提升能效水平，合理控制能源消費總量，以較低峰值水平實現(xiàn)碳達峰，并為實現(xiàn)碳中和愿景打下堅實基礎。

如期實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標是一場硬仗，制度設計上需要先立后破和強有力的保障措施。經(jīng)國務院同意，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》(發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號)提出了一系列深化能耗雙控機制改革的舉措，包括推行用能指標市場化交易、建立用能預算管理體系、深化節(jié)能審查制度改革等，釋放了強烈的政策信號。同時，為了提高制度執(zhí)行力，提出了一系列保障措施：一是在部門分工方面，明確了政策銜接、統(tǒng)計核算和協(xié)調推進等措施。二是在預警調控方面，提出了完善重點用能單位能源利用狀況報告制度、發(fā)布能耗雙控目標完成情況“晴雨表”等措施。三是在能力建設方面，強調了加強節(jié)能監(jiān)察、能源計量和統(tǒng)計等支撐，健全節(jié)能標準體系和節(jié)能法規(guī)標準落實情況的監(jiān)督檢查。

打通用能預算管理與碳排放預算管理

2016年12月，國務院《關于印發(fā)“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案的通知》(國發(fā)〔2016〕74號)文件第12條提出了“重點用能單位要圍繞能耗總量控制和能效目標，對用能實行年度預算管理”的要求。2021《方案》提出了“推動地方實行用能預算管理”，并提出了“建立用能預算管理體系，編制用能預算管理方案。”的具體要求。這兩個文件都指向要做好用能預算管理基礎工作。但是，為了更好地與“雙碳”目標銜接，需要我們把用能預算管理與碳排放預算管理打通和融合起來，形成一體化的管理模式。

該一體化管理模式的意義在于：

(1)通過用能預算管理與碳排放預算管理的打通和融合，為行業(yè)內企業(yè)提供能源消費“雙控”和“雙碳”目標實現(xiàn)的決策依據(jù)和管理依據(jù)。

(2)通過對企業(yè)用能及碳排放測算和預算，產(chǎn)生基于企業(yè)發(fā)展的能源保障策略與碳排放措施，從而建立用能及碳排放預算管理一體化模式。

(3)這種一體化管理模式是企業(yè)主動融入能源消費“雙控”和“雙碳”目標管理的有效載體，可以為行業(yè)的節(jié)能低碳發(fā)展提供示范。

這種一體化管理模式的主要內容如下：

(1)分析和預算、確定管理方案。對企業(yè)上一個周期能源消費的強度和總量、碳排放強度和總量進行分析研判，對未來一個周期的的能源消費、碳排放的指標進行測算和預算，并確立管理策略和管理措施。

(2)圍繞預算目標、實施動態(tài)監(jiān)管。根據(jù)預算管理確定的目標，具體確定年度能源消費“雙控”和“雙碳”管理目標，并實行年度為時間單位(也進一步細化)的統(tǒng)計對標和反饋調整的動態(tài)管理。

積極開展能耗”雙控”向碳”雙控”轉變工作

近日，中共中央政治局就努力實現(xiàn)碳達峰碳中和目標進行第三十六次集體學習，習近平總書記強調要把系統(tǒng)觀念貫穿“雙碳”工作全過程，提出要進一步完善能耗“雙控”制度，健全“雙碳”標準，構建統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系，推動能源“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。2022年政府工作報告提出有序推進碳達峰碳中和工作和推進能耗“雙控”轉向碳“雙控”。在能耗“雙控”向碳“雙控”轉變的進程中，各級政府與相關部門需要認識到實現(xiàn)“雙碳”目標任重道遠，盡早規(guī)劃、精準施策，多措并舉地推動能耗“雙控”向碳“雙控”轉變，從而為更好地實現(xiàn)“雙碳”目標奠定堅實基礎。

綜合來看，推動能耗“雙控”轉向碳“雙控”，需要做好以下兩方面重要工作：

(1)加快建立全面科學的碳排放核算體系。隨著政府工作目標逐步從能耗“雙控”轉向碳“雙控”，及時、準確地監(jiān)測與獲取碳排放信息，有助于各界及決策部門準確研判各地區(qū)、各行業(yè)和各部門的碳排放真實情況。近年來，盡管碳排放核算體系的構建與完善取得了長足的進步，但仍存在數(shù)據(jù)質量不可靠、核算方法不統(tǒng)一和統(tǒng)計標準不規(guī)范等多重問題。

(2)因地制宜，采取差異化舉措穩(wěn)步推進能耗“雙控”轉向碳“雙控”。如何科學合理地分配碳“雙控”指標，成為決策部門優(yōu)先考慮的重要問題。由于不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)基礎和資源環(huán)境存在較大差異，各地區(qū)的碳達峰、碳中和之路不能整齊劃一。在碳“雙控”指標分配方面，需要緊密結合區(qū)域發(fā)展實際，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距和產(chǎn)業(yè)結構特征。

(作者杜棟教授系河海大學系統(tǒng)工程與管理創(chuàng)新研究中心主任，區(qū)域和城市(群)高質量發(fā)展智庫首席專家，中國系統(tǒng)工程學會決策科學專業(yè)委員會主任委員。)