一、什么是政策工具?

政策工具俗稱“政策措施”。政策工具是政府賴以推行政策的手段。盡管許多宏觀性的手段或方法在一定程度上來(lái)說(shuō)可以算作政策工具, 但是這些東西對(duì)于解決一定的問(wèn)題或者說(shuō)達(dá)成一定的目標(biāo)來(lái)說(shuō)針對(duì)性不夠明確。因此, 我們定義的政策工具應(yīng)當(dāng)是“達(dá)成政策目標(biāo)”的手段, 應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)其對(duì)達(dá)成目標(biāo)這一特點(diǎn)的針對(duì)性。也有的將政策工具定義為一種活動(dòng)。因?yàn)檎吖ぞ咴趫?zhí)行的過(guò)程中是通過(guò)將政策所要達(dá)成的最終目的轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)來(lái)完成自己的使命的。這樣, 政策工具的含義, 簡(jiǎn)言之就是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的一種手段或是方法, 其實(shí)現(xiàn)的過(guò)程則算作政策工具的使用。

很多政策本身就是政策工具, 所以, 從不嚴(yán)格的意義上講, 政策就是政策工具。而從嚴(yán)格的意義上說(shuō), 政策是由一系列政策工具組織、搭配而構(gòu)成的。政策工具來(lái)源于政策, 所以很有可能許多種政策工具都會(huì)在一項(xiàng)政策里面有所體現(xiàn)。相較于職能政策, 作為一個(gè)更基本的分析單元, 政策工具的內(nèi)容具有目的性和針對(duì)性。因此我們應(yīng)當(dāng)仔細(xì)研究政策的每一方面, 將政策所涵蓋的所有政策工具羅列出來(lái), 以便于后續(xù)分析。

由于政策工具的多樣性, 不同學(xué)者采取的分類標(biāo)準(zhǔn)不同, 其分類結(jié)果也就因人而異了。例如, 兩位來(lái)自加拿大的公共政策學(xué)者———豪利特和拉米什在其研究中, 將政策工具分為了強(qiáng)制型、混合型和自愿型三類, 依照的是政府的干預(yù)程度;顧建光和吳明華將政策工具分為管制類政策工具、激勵(lì)類政策工具和信息傳遞類政策工具, 是因?yàn)椴煌叩氖褂梅绞接兴煌?羅敏等結(jié)合政策工具發(fā)揮作用的基礎(chǔ), 將低碳政策工具分為規(guī)制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和社會(huì)型三種。其實(shí)這幾類劃分法大致相同, 雖然叫法不一, 但每種的內(nèi)涵差不多。不過(guò)，我們?cè)谡叩膽?yīng)用領(lǐng)域 (主要包括五大領(lǐng)域:低碳能源、低碳產(chǎn)業(yè)、低碳建筑、低碳交通、低碳消費(fèi)) 來(lái)考慮低碳政策分類 (這樣的考慮主要是出于政策的針對(duì)性研究) 。

二、低碳政策及其工具的研究現(xiàn)狀

對(duì)政策工具的選擇與使用,直接決定著相關(guān)政策能否正確實(shí)施。通過(guò)文獻(xiàn)資料的閱讀, 我們發(fā)現(xiàn), 國(guó)內(nèi)對(duì)城市低碳政策的專門研究很少, 很多是從宏觀的角度討論我國(guó)在低碳方面采取的一系列政策。進(jìn)一步看, 學(xué)者們從不同的角度探討了如何完善低碳政策的體系, 如錢潔、張勤 (2011) 基于政策系統(tǒng)的視角, 認(rèn)為在政策規(guī)劃的過(guò)程中, 低碳政策體系由政策行動(dòng)主題子系統(tǒng)、政策工具子系統(tǒng)和政策變遷子系統(tǒng)構(gòu)成;賈若祥 (2014) 就城市化程度較高的部分地區(qū)所實(shí)行的低碳政策體系進(jìn)行了討論, 認(rèn)為涉及了財(cái)政、環(huán)保、生活方式等方面的相關(guān)政策。這些研究注重對(duì)低碳政策的規(guī)劃與建構(gòu),。也有的學(xué)者從政策工具理論角度研究低碳政策結(jié)構(gòu), 如李健等 (2013) 借鑒相關(guān)研究, 統(tǒng)計(jì)并整理了我國(guó)頒布的低碳政策工具, 運(yùn)用內(nèi)容分析法, 制定了分析框架;羅敏、朱雪忠 (2014) 同樣以內(nèi)容分析法為基礎(chǔ), 對(duì)我國(guó)歷年來(lái)所采用的低碳政策工具進(jìn)行了計(jì)量的分析。不可否認(rèn), 內(nèi)容分析法作為一種量化分析文獻(xiàn)內(nèi)容的方法, 是一種重要的挖掘隱含信息的方法。但是,這些也僅僅是對(duì)政策的結(jié)構(gòu)或所包含的政策工具的量化研究,而對(duì)于這些政策工具的選擇、分析、評(píng)價(jià)和使用尚沒有深入的研究。本文認(rèn)為, 好的政策重在落實(shí), 政策工具作為政策目標(biāo)與實(shí)施結(jié)果之間的橋梁和組帶主要看其發(fā)揮作用的情況。于是, 應(yīng)重視低碳政策工具的科學(xué)評(píng)價(jià)與有效性研究。

三、低碳城市政策工具的科學(xué)評(píng)價(jià)與有效性分析

研究政策工具, 最關(guān)心的是如何制定一條政策以及這條政策在執(zhí)行中得到的效果反饋。“不同的工具類型分別構(gòu)造了不同的政策活動(dòng), 同樣也產(chǎn)生了不同的政策效果。”因此, 對(duì)于政策工具效果的評(píng)價(jià)在經(jīng)典中是最為重要的問(wèn)題之一。

政策工具效果的評(píng)估, 可以從政策內(nèi)部和政策外部?jī)煞矫孢M(jìn)行。內(nèi)部考慮注重的是政策工具的特征, 一般通過(guò)政策工具的兩個(gè)特征, 一個(gè)是其可接受性, 而另一個(gè)是其可預(yù)見性;外部考慮一般也通過(guò)兩個(gè)方面進(jìn)行衡量, 一是政策與其所要達(dá)成的目標(biāo)是否契合, 二是為達(dá)成該目標(biāo)的時(shí)候使用這種政策是否妥當(dāng)。其中, 政策內(nèi)部的評(píng)估一直以來(lái)被認(rèn)為是衡量政策工具效果的主要指標(biāo), 而在研究時(shí), 學(xué)界也未能從政策工具中走出來(lái)。但隨著研究的深入和拓展, 學(xué)者們逐漸開始對(duì)后者產(chǎn)生了濃厚的興趣, 即從外部對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估。

有效性指的是既定活動(dòng)的完成度和其與預(yù)期結(jié)果的匹配度。針對(duì)不同的城市，可能采取的低碳政策工具不同。針對(duì)同一座城市，處于碳達(dá)峰和碳中和的不同階段，也需要對(duì)政策工具進(jìn)行調(diào)整。而且，并非所有政策工具都對(duì)低碳城市的建設(shè)有著同樣的影響。不同政策工具的側(cè)重點(diǎn)不同, 盡管相似度可能較高, 但通過(guò)實(shí)施得到的結(jié)果會(huì)有所不同。而對(duì)于這些表現(xiàn), 以往只能主觀地、定性地評(píng)價(jià)其好壞。這種評(píng)價(jià)有時(shí)候過(guò)于模糊, 沒有一定的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。為了進(jìn)一步對(duì)政策工具做出評(píng)價(jià), 需要建立一定的模型來(lái)對(duì)這些政策工具在一些方面的表現(xiàn)做出定量的分析。換句話說(shuō),希望建立量化模型對(duì)這些政策工具進(jìn)行有效性分析。

總之，通過(guò)開展城市低碳政策工具的有效性分析, 有助于科學(xué)地制定促進(jìn)城市低碳建設(shè)的政策, 并且根據(jù)所制定的政策提出具有針對(duì)性的政策落實(shí)建議。

(作者杜棟教授系河海大學(xué)系統(tǒng)工程與管理創(chuàng)新研究中心主任，區(qū)域和城市(群)高質(zhì)量發(fā)展智庫(kù)首席專家，中國(guó)系統(tǒng)工程學(xué)會(huì)決策科學(xué)專業(yè)委員會(huì)主任委員。)